1928年，是海属地区具有划时代意义的一年，江苏省委决定加强对海属地区党的领导，建立党的地下组织。6月下旬调中共邳县特支书记李超时到海州开展工作。

李超时到海州后，与海属各县的党员取得了联系，派一批党员到下级工会中去接近工人群众。7月，他派中共党员朱士吉、李秀琴(女)到灌云，由李静山介绍到国民党灌云县党部任职，并建立中共板浦小组，李静山为负责人。李超时和板浦党小组制定了灌云党组织发展计划，分盐区、农区和城市三方面开展工作。

党的“六大”精神传达到江苏省委后，省委立即在工作中贯彻落实。省委派罗世藩为巡视员，来徐海地区负责改造组织和筹建特委等工作。9月，罗世藩以“党的新策略的解释和错误观念的纠正”作为巡视徐海地区的中心工作。他召集了一些会议，听取了各地组织的汇报，否定了以顾浚泉、侯文峰为负责人的海属党组织的工作，严厉指责顾浚泉是陷入机会主义的“怠惰分子”。20日召开的徐海12县党的负责人联席会议上宣布开除顾浚泉、侯文峰的党籍。

当年秋，李超时根据省委关于东海“在两个月内”“将党的基础建立起来”的要求，和省委派来的小叶、东海中学师范班学生惠浴宇一起，利用星期天在海州城南白虎山上的一块翘石下，在毛毛细雨中召开了建立中共东海特别支部会议。李超时任特支书记，小叶任组织干事,惠浴宇任宣传干事。会议讨论了大革命失败后的形势，研究了党要深入农村，放手发动农民进行土地革命的任务。

中共东海特支建立后，按照“创共产、为党工作、铁的纪律、死不叛党”四项要求，积极发展党员。首先在东海中学发展党员，建立支部。继而又在东海西乡郇圩、白塔埠和灌云板浦建立支部，党的队伍迅速壮大。到10月份，东海特支下建四个支部，有党员48人，成为领导海属地区工农运动学生运动和妇女运动的骨干力量。10月前后，东海特支及所属各支部先后发动了海州黄包车夫反对商业资本家使用汽车的斗争；发动了白塔埠农民反对验枪捐的斗争，200多农民在党支部的领导下，拿起武器赶跑反动县长；在海州南的海二区，发动数千农民反对附加捐的斗争，群众愤怒地打跑了收税人。